构建京津冀生态环保一体化格局
京津冀一体化发展已上升到国家战略层面，如何优势互补、互利共赢，亟待破题。2014年5月，在京津冀及周边地区大气污染防治协作机制会议上，中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽指出，要把治理大气污染和改善生态环境作为京津冀协同发展的重要突破口。新修订的《环境保护法》强调要建立跨行政区域的环境污染、生态破坏联合防治协调机制。
可见，生态环境保护一体化是京津冀一体化的重要抓手。而客观认识京津冀生态环境保护问题，科学决策其措施途径，是当前京津冀生态环境保护联防联控、区域环保一体化的重要基础，对于扎实推进京津冀一体化具有重要意义。
京津冀生态环保形势严峻
综观京津冀区域全局，其生态环境保护形势严峻，任重而道远。
一是京津冀的资源约束性。京津冀地区水资源紧缺、土地资源后备不足的约束作用十分明显。根据规划，2015年南水北调进京水量将达10亿立方米，全年水资源供给量为36.8亿立方米，按照常住人口2018.6万人计算，北京市人均水资源供给量为182.3立方米。天津市如果通过合理配置南水北调、引滦入津两大外调水源，增加供给量8亿立方米，全年供给总量增加31.1亿立方米，按2011年常住人口1354.58万人计算，天津市人均水资源供给量为229.59立方米。京津两个直辖市人均水资源量均远低于国际公认的人均1000立方米的缺水警戒线。
此外，京津两市人均耕地仅为0.17亩、0.83亩，均低于全国平均水平1.38亩；河北省7个环京津城市的人均耕地为1.33亩，基本与全国平均水平持平。京津土地开发利用程度很高，未利用土地比例分别为12.63%、7.39%，大多属于难利用土地，可开发利用的后备土地资源不足。
二是京津冀的环境污染严重性。随着环境保护力度的增强，京津冀地区空气质量不断改善，但是，大气污染形势依然严峻。北京、天津2011年可吸入颗粒物年日均值分别为114微克/立方米和93微克/立方米，高出世界卫生组织过渡期第1阶段目标值。据北京市监测中心数据，北京市2013年PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米，超过世界卫生组织过渡期第1阶段目标值的1倍多。
水污染局面依然非常严重。根据北京市2012环境状况公报，北京市全年监测五大水系河段、湖泊及水库中，劣V类水质的河长占监测总长度的42.1%，湖泊占监测水面面积的14.6%，水库占监测总库容的9.2%；中度及重度富营养湖泊占45.5%。
三是京津冀的生态脆弱限制性。京津冀地处我国北方农牧交错带前缘，主体为半湿润大陆性季风气候，为典型的生态过渡区，其生态压力已临近或超过生态系统承受阈值。土地沙化、风沙危害、水土流失问题严重，土地资源保护迫在眉睫；生物栖息地受到严重干扰，本地乡土物种消失，以非乡土物种为主的园林绿化使生态系统单一，生物多样性受到严重威胁；地质灾害易发、频发，限制了城市发展和布局。
四是京津冀的生态关系模糊性、行政分割制约性。不同行政区的城市，同一自然单元分属不同行政区（如跨行政区流域的上中下游），邻近不同地形地貌单元（如山区与平原之间），同受某自然灾害影响的不同行政区（如沙尘、洪水影响的城市），这些区域之间存在着紧密联系的生态关系。而长期以来，京津冀各自为政的社会经济发展模式，使京津冀内部在资源利用、产业配置、城镇体系规划等方面没有形成较好的区域合作和地域分工格局，缺乏跨行政区的统一规划，不重视自然生态系统建设，京津冀区域内部行政协调难度较大。
完善京津冀环保一体化建议
京津冀加强生态系统修复与维护、治理环境污染、改善环境质量，已是当务之急。笔者建议，可从以下几方面来促进形成京津冀生态环境保护一体化格局。
首先，建立生态文明联盟机制机构，促进区域一体化。生态系统修复维护、资源保护、环境治理等是以自然地域单元为基底的，遵循的是自然规律和自然边界。而生态文明建设涉及生态、地理、社会、经济等学科领域，与国土、市政、水利、环保、林业、规划等部门直接相关。京津冀是一个特殊的地域单元，按照现行行政分割很难统筹各行政部门及各方面的建设。当前，应在京津冀首都经济圈规划出台前，先行理顺行政管理关系和体制，可学习国外跨区域管理模式，建立生态文明联盟机制机构。这一机构专门负责生态文明建设规划及与生态文明建设直接相关的专项规划。此外，还负责各行政区域规划、土地利用规划、城市规划中的资源利用、环境保护的协调与监管，负责组织修改和完善资源、环境法律法规等。
其次，构建资源共享平台，提升资源节约集约利用效率。资源的约束性是京津冀可持续发展最为重要的障碍，资源节约利用与保护是生态文明建设的首要任务。在当今知识经济发展条件变化和促进下，以信息技术、生物技术、新能源技术及新材料技术为核心的高新技术不断作用于资源系统，不断深化和拓展资源系统构成要素。当前，可根据资源性质和用途来建立京津冀资源共享平台，尤其是淡水资源、耕地资源、林业资源、矿产资源等应优先进入资源共享平台，在生态文明联盟委员会领导下，统一规划、利用及保护，努力提升资源节约集约利用效率，提高京津冀资源承载能力。
第三，做好生态空间规划，全面加强生态治理与环境保护。京津冀地区生态系统脆弱，环境质量较差，生态系统维护和环境质量改善已迫在眉睫。做好生态空间规划，全面加强生态治理与环境保护是生态文明建设的重要任务。当前，应尽快编制京津冀生态空间规划，从京津冀区域整体上编制包含绿色生态空间、其他生态空间及农业空间在内的生态空间规划，统一划分生态用地，依法分类分级确定生态控制线，划分不同类型的生态保育空间，组建京津冀生态保育空间结构，并通过完善相关法律法规和政策制度，实现国土空间的全覆盖生态化管理，为生态文明建设奠定物质承载基础。
第四，增强生态行为调控能力，提高绿色发展能力。生态退化、资源环境问题是发展模式、产业结构及消费方式所致，是人类生产、生活行为不遵循生态规律的结果，实质是生态行为问题。调控生态行为、提高绿色发展能力是生态文明建设的根本任务。政府要着力增强生态行为调控能力，就应进一步加大科技研发投入，重点研发利于资源节约集约利用的技术产品及工艺设计，提高节能减排水平，增大循环经济、低碳经济、清洁生产在国民经济结构中的比重，加快推动绿色转型。应加大力度推进大区域的生态基础设施建设，推广低碳建筑、绿色社区建设，为绿色发展奠定设施基础。加大环境污染治理投入，尤其是加快推进水资源、土壤资源及大气污染的治理，促进生态系统修复和环境质量改善。加大生态保护和绿色消费宣传力度，全社会共同参与，改变传统的高消耗、高排放的消费模式，推广绿色消费和低碳消费。
第五，加大生态关系研究投入，健全生态补偿机制。系统完善、切实可行的生态补偿制度是生态文明建设的关键环节，是跨行政区域共同推进生态文明建设的重要基础。应进一步深化研究京津冀生态系统演替机理、环境演变趋势等研究，对其生态供给能力、资源承载动态变化、环境质量改善等有客观准确的认识。组织研究京津冀生态关系，尤其是科学把握行政区域之间、城乡之间、山区平原之间、上下游之间的生态关系，明确生态产品供给、生态文化服务、生态危害影响的区域生态意义，对自然资源产品供给、景观生态等进行区域划界，结合生态空间规划，绘制生态服务分类图。组织进行生态服务价值评估，构建京津冀生态服务价值分类体系，结合既有的生态补偿实践经验及国内外先进经验，建立生态补偿分区分类标准体系。此外，在生态关系研究基础上，进行产权界定、补偿主体识别、补偿类型划分及补偿方式选择等，建立京津冀全覆盖的分区分类生态补偿体系。在京津冀生态文明联盟机制机构建立基础上，加快完善生态补偿管理体制，协调联合各部门，注重效率与公平，切实将不同方式的补偿落实到发挥不同生态意义的生态区域，保障区域生态建设和环境保护。
作者单位：首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院
