云南：新的地下空间规划正在编制
近日，一则消息引起了很多市民的关注：《昆明市已购住房土地使用权登记规定（修订草案）》拟增加已购住房土地使用权地上、地下分层登记内容，将地下空间的开发纳入土地使用权登记范围。
据悉，随着城市发展，前几年编制的地下空间专项规划已不适应新形势要求，我市规划人员远赴上海、深圳取经，目前新的地下空间规划正在紧锣密鼓地编制中。
与前版《规划》相比，新规划覆盖了整个昆明中心城（含主城五区、空港经济区），更加强调规划的针对性和可操作性。虽然新规划尚在编制当中，但可以肯定的是，地铁将成为统领全市地下空间发展的主线，把一些人防设施、一个个地下单体工程串到一起，串点成线，形成骨状系统，开启城市地下空间开发建设的崭新局面。
地下空间功能综合化利用率低
“随着城市可建设用地减少，一个城市再像过去那样‘摊煎饼式’扩充规模是不可能的。”市规划局规划专家分析，充分合理开发城市地下空间，至少可增加城市空间面积30%左右。可以预计，未来中国很多城市将有两张地图，一张描绘地上空间，一张描述地下空间。
而对于昆明而言，“下地要地”似乎显得更为迫切。昆明理工大学建筑系教授翟辉说，昆明是高原上的坝子，受地形限制较大，不可能像平原城市一样“摊大饼”。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，城市资源环境所带来的压力日益增大，城市空间资源日渐短缺。开发利用地下空间是解决城市资源与环境危机的重要措施。
城市部分设施移到地下，在昆明算不上新鲜事。利用人防设施所建的地下商场、地下仓库、地下通道等在10多年前就已涌现。
业内人士介绍，昆明过去地下空间的开发由于受到很多因素影响，开发水平较低，主要表现在规模和质量两个方面。就规模而言，虽然近年来开发力度逐年加大，但总体数量远远低于上海、深圳等城市。质量上主要表现在地下空间的功能综合化利用率低，地下空间相互联系不足，布局零散，地上和地下缺乏联动。“昆明地下设施大多是企业、居住区建的配套设施，然而这些地下公共空间没有通联，互成‘断点’。”
地下空间沿地铁轨道串点成线
2010年，昆明就编制了《昆明主城区地下空间开发利用规划（2010-2020）》（以下简称《规划》），明确了昆明地下空间利用的整体规划，在主城区打造“一核三心、一环两轴、环状放射”的地下空间网络结构。
具体而言，“一核”即主城核心商务区；“三心”即在主城北部、西部和南部地区打造3个地下空间开发利用重点区域；“一环”指主城二环线；“两轴”则是依托地铁1、2号线及北京路，形成地下空间南北向发展轴线，依托地铁3号线打造地下空间发展的东西向轴线；“环状放射”即以6条轨道交通为轴，依托地铁站台，形成以主城一环为圆心向外放射的结构形态。
虽然2010年版的《规划》得到了专家学者的较高认可，但由于城市处于快速扩大发展中，原有规划已不能适应新形势要求，于是，昆明相关部门审时度势，将新的规划编制工作提上议事日程。
也就是从那时起，规划设计团队就投入其中，方方面面征询、反反复复修改，昆明的“地下之城”有多大、如何分布、深度多少、地质条件如何、要避开哪些重要地下管线、要排除哪些已经开发的区域，如此详细专业的统计调查，都有待一一破解。
“由此可见，此次规划体量规模大、时间长。”一位参与其中的规划编制人员介绍。从这一细节，不难感受顶层设计里饱满的精神内核。
这位工作人员表示，由于地下空间具有不可逆性，对安全、空气和造明等要求比地上更高，加之地下空间设施一旦建成，则不易更改，因此规划时更需要充分考虑，既要结合当前发展，又要考虑地域性以及未来的发展规划。
“此次规划的重要性还体现在两大核心目的：第一，为下一步昆明地下空间法律法规、政策规章提供强有力支撑；第二，指导今后相关地下空间的开发，特别是重点开发地区的详规编制。”
虽然目前规划的大结构还未浮出水面，一些具体内容尚不能透露，但可以肯定的是，它将和地铁轨道线路密不可分，地铁通到哪里，地下空间的开发就到哪里。形象而言，地铁就像一条绳子，将城市里的一些人防设施、一个个地下单体工程全部串到一起，将开启城市地下空间开发建设的崭新局面。
明确地下空间权属有望突破
就在地下空间渐渐成为市民日常生活一部分的同时，我国对地下空间的开发利用管理工作，却尚无正式法律、法规。
曹净是昆明理工大学建筑工程学院教授，从事城市地下空间工程专业和岩土工程专业。他介绍，1997年，国家建设部颁布的《城市地下空间管理规定》，法律效力有限。其他与地下空间有关的规范内容也分散在《城市规范法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《人民防空法》、《矿产资源法》、《环境保护法》、《建筑法》等诸多法律中，不能形成完整的立法体系。2006年4月开始实施的新版《城市规划编制办法》中，对地下空间编制也没有系统的要求与规定，只提出在总体规划阶段“地下空间利用的原则与建设方针，明确地下空间专项规划的原则”，并把地下空间开发布局作为强制性内容进行考虑，在控制性规划阶段，应“确定地下空间开发利用具体要求”，除此之外，没有对地下空间的编制提出更详尽的要求。
“和很多地方一样，制约昆明地下空间开发的一大重要因素就是地下空间的权属问题。”采访中，一位业内人士这样直言不讳地表示。
然而，昆明迈出了令人欣喜的一步：近日市政协对《昆明市已购住房土地使用权登记规定（修订草案）》召开专题协商会，其中最吸引人的部分就是“对已购住房土地使用权分层登记，地表部分以幢为宗地进行登记，地下部分以地下空间为宗地进行登记。”
业内人士普遍表示，当地下空间逐渐作为一种稀缺、重要的土地资产时，迫切需要通过完善立法来明确产权关系。土地使用证是住房流通的前提条件，将地下空间的开发纳入土地使用权登记范围，无疑将有效促进城市地下空间开发和利用。
专家见解
三大建议规范“地下造城”
随着城市化进程不断加快，对地下空间开发利用的认识也在加深。很多城市意识到，曾经只是梦想的“地下造城”，看来并非想象中那样遥不可及。
目前，伴随着城市中心区的开发、旧城改造以及地铁、隧道、管廊等大型基础设施的建设，昆明地下空间开发进入了一个加速期，地下空间开发建设将成为城市建设的重要领域。如何更好地开发和利用昆明地下空间？
昆明理工大学建筑工程学院教授曹净给出建议：第一，地下空间的开发涉及行业广、难度大，只有做到有章可循，才能合理科学开发，既相互利用衔接，又不重复建设，造成资源浪费。需高起点、高标准地尽快制定相关政策和地方性法规，使地下空间开发利用建设行为有序进行，为城市地下空间的规划建设确立科学性、导向性、系统性、法治性的政策指导和法规约束。
第二，云南有“世界地质博物馆”之称，其地质环境之复杂多变在全国甚至全球都少见。昆明有多条地质断裂带从城市内部穿过，某些地区地基较软，这些都对昆明的地下空间开发提出了更高的技术要求，一个项目在没有充分进行论证前不要盲目上马，否则后期可能还将投入更大的成本来补救完善，甚至发生各类安全事故。
第三，地下空间开发利用周期长、投资大，具有一定的公益性，需要政府给予优惠政策，促其发展。对招商引资开发的地下空间项目，免收有关税费，适当降低开发商的投资成本；对地下共同沟等多方合作建设的项目制定协调政策。也可制定规划控制方面政策，通过规划条件的设置，解决相互联通、配套地下工程等问题。
地下空间开发利用后，未来的生活将会有怎样的变化？曹净描述，未来城市发展过程中，部分功能设施如市政、环保、交通、物流，逐步甚至全部转入地下，地面留出空间，用于绿化、阳光、景观等生态建设。今后城市理想的地下空间应建设“三大系统”：第一，城市地下物流系统，城市所有的生产、生活等物资将实现地下皮带、管道等输送，城市地面不存在物资运输车辆；第二，地下快速通道和快速环道，包括所有私家车和其非公务车辆等的行驶将主要转入地下，城市地面道路只留公交、警车、市政公共用车，届时汽车尾气污染的问题将会迎刃而解，可在地下通道空间内设法将尾气置换处理；第三，地下商业多功能系统。
