国家公园制度是中国旅游产业的一次革命
十八届三中全会作出“建立国家公园体制”的决定之后，“国家公园”成为热点议题。环保、林业、住建等多个部门，云南、贵州、浙江等多地政府争建国家公园，申报开展试点，贵州甚至提出了全省建设“国家公园省”。从目前实践来看，闻风而动的各个部门和地方政府走偏了方向，没有把握住国家公园的真正要义。
简单地讲，国家公园有两点要义：一是“公”园属性是公，指导思想是公益、公共，不是盈利、私有；二是公“园”属于旅游景点，对社会开放，不是接近封闭的保护区，要有最基本的管理和服务设施，如游客中心、厕所。
目前，国家公园的试点多，言论杂，但有几个错误的倾向需要澄清：一是只谈保护。之前的“国家公园建设研讨会”提出，要严格限制各类工程和旅游开发建设。把旅游列到国家公园的对立面去，这是不正确的，国家公园不是自然保护区，否则没有必要再搞“国家公园”这个名称和体系出来。二是国家公园的公益性、低门票被故意忽视，保持高门票不变甚至借助国家公园名号提高门票。2007年以来，云南省政府搞了普达措、西双版纳、梅里雪山和丽江老君山等六个“国家公园”，属都湖和碧塔海一起合并为中国第一个国家公园普达措国家公园后，门票从原来的45元涨到190元。
国家公园有两个特点：一是对象是遗产，不是纯粹为旅游而建设的主题公园、游乐园、高尔夫球场等。二是涵盖了各类资源和生态系统，包括人文资源。因此，它不等于风景名胜区。相当一批国家重点文物保护单位，如北京故宫、天坛、颐和园肯定应当属于国家级的国家公园，他们都不是风景名胜区。
现有的景点类9套管理体系中，任何一个都没有能力取代国家公园，即使是英文叫nationalpark的风景名胜区。相反，国家公园应该统领现有的9套体系。从国家公园的类型来说，林业、水利、国土、海洋等部门不能主导国家公园的管理；从国家公园的指导思想来说，环保部门也不能主导国家公园的管理。比较而言，旅游与住建两个部门比较合适，更合适的是成立专门的国家公园管理局。
如果国家公园还是相似于以前的部门管理制度，那就是叠床架屋，没有必要。这相当于景区门口多挂了一个牌子，帮助市场营销。
之所以高调提出建立国家公园体制，是因为中国2万多个旅游景区存在着众多需要解决的问题。比较突出的是三个问题：资源的公共属性与地方政府私有化问题；利益导向和高门票的问题；景区与周边社区群众关系问题。国家公园是对于现有旅游景区存在的矛盾的一揽子解决方案。
目前的旅游景区分为三类：一是事业单位或国企管理经营遗产，如孙中山故居、黄山、九寨沟；二是民营企业开发经营遗产，如安徽宏村；三是民营企业开发游乐景点，如深圳东部华侨城。前面两个类型涉及国家公园，属于本次需要调整的范畴。目前事业单位的景区机构最高级别是厅级，大部分是副厅级、副处级，地方景点往往是科级、副科级，人财物被所在市、县政府管辖，景区的“国有”其实变成了地方所有。如果将国家公园分为国家和省两个层级，实行垂直管理，可以有效避免市、县两级地方政府将资源和景区私有化。
从国际实践看，国家公园体制将对于高价值生态系统和人文资源实行高效统一的利用。首先统一规划，国家公园管理机构成立规划中心，专门负责编制各个国家公园的规划设计，解决目前各个规划设计单位水平良莠不齐的问题。其次是统一管理、人员直管，实施垂直管理，可以解决经费问题，实现公益化，避免利益导向、企业化、地方化的问题。最后是土地国有，对园内土地征用，原则上居民外迁，避免地方居民以生存、耕作等名义在景区内开展一些破坏行为。企业蚕食景区用地的情况将被杜绝。
中国的国家公园制度如果借鉴美国模式而建立，可以不夸张地说，是对于中国现有景区和遗产管理体制的一次革命。目前地方政府远远没有认识到这一点。因此一旦国家公园法或者相关制度细则出台，利益博弈不可避免，矛盾可能集中在四个相关利益主体：一是部分景区将不愿意申报为国家公园，因为市县政府将失去一个甚至多个“聚宝盆”景区的控制权，直接财政收入受到影响。二是目前很多景区同时挂多个牌子，如有风景名胜区既是森林公园，又是地质公园，同时接受多个部门的行业管理。今后，对于两级国家公园的景区，国家公园管理机构在管理上更强势，因为人财物是其统一直属管理，而原先授牌的部门影响力下降。三是一些已经投资、正在经营的企业是否退出？如何退出？四是内部居民如果被请出国家公园的范围，补偿机制如何建立？九寨沟、武夷山、庐山已经或正在经历这一阶段，它们的经验教训可供参考。
对于中国旅游业，对于游客，国家公园制度的建立是一大利好。景区普遍高门票的时代即将戛然而止，旅游业将从高消费时代回归社会公益属性。未来旅游景区将形成两个系列：一是低门票、公益性的国家级和省级国家公园，以及受此影响的一批地方政府财政投资的景区。二是高门票的企业投资景区，如主题公园、游乐园。总之，国家公园管理制度正在进行顶层设计，其专门法规也将出台，期待国家公园体制的建设给中国旅游业带来全新的局面。
陈南江(广东省社会科学院旅游研究所总规划师，珠海、韶关、梅州、江门、清远、湛江等市政府旅游顾问)
