简评：PPP模式操作指南新亮点
2014年12月，财政部发布了《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）（以下简称“113号文”）。该文件对今后PPP模式的推广无疑将起到十分重要的推动作用。113号文有不少新的亮点，有很多提法是此前没有提到的，如竞争性磋商的采购方式、资格预审、预算管理、信息公开和过程监管、物有所值评价等。笔者根植于基础设施和公用事业领域PPP项目10余年，现就通知中的新亮点作一简要评述。
强调信息公开和过程监管
113号文首次提出要求将项目合同在指定媒体上进行公告（涉及国家秘密、商业秘密的内容除外）。不仅项目合同要公开，还要公开披露项目产出的数量和质量、项目经营状况、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。信息公开，公众监督才有基础。此外，还可以促进各地在实施PPP项目的过程中相互借鉴和学习，提高项目合同的质量。信息公开，也有利于减少PPP项目实施过程中的违法违规行为，反过来对政府本身也是一种监督。
113号文强调政府监管要到位。除了常规的政府相关职能部门履行行政监管职责外，还要求项目实施机构要重点关注合同修订、违约责任和争议解决、中期评估等工作。引入社会资本仅仅是实施PPP项目的第一步，项目能否顺利实施的关键还在于项目执行过程中的监管，只有监管到位才能顺利实施下去。
政府支付义务纳入预算管理
113号文提出：“项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。”还要求建立政府支付台账，严控财政风险，以后还要纳入政府综合财务报告。
PPP项目中政府支出纳入预算管理，对于投资人来讲是非常有利的。以往实施PPP项目，很多投资人都要求政府把财政补贴等支出列入预算。这次在政策上予以明确，是一个很大的进步。不仅如此，政府以后还要做中长期财政规划，把支付义务统筹考虑。
采购环节引入竞争性磋商方式
113号文提出：“采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。”这5种方式中，除竞争性磋商之外的4种都是《政府采购法》中明确规定的采购方式。这次113号文新增了竞争性磋商采购方式，并对其具体流程作出详细规定，这是制度上的一次创新。
与传统的采购方式比较，竞争性磋商有其明显的优势。一是时间上更为节省。实行招标方式采购的，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，不少于20天。而竞争性磋商方式中，提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日，时间更短。二是评审方式更为灵活。采取招标方式，招标文件一般不允许作出实质性修改，而竞争性磋商可以在多轮次谈判中作出修改。采取竞争性谈判方式，最终确定供应商是从符合要求的候选人中选报价最低的成交；而竞争性磋商的两阶段评审中第二阶段是对响应文件进行综合评分。对于那些项目边界条件较为复杂、在采购前期无法锁定所有项目边界条件的项目，竞争性磋商方式是一个很好的解决方案，通过设置好可谈判与不可谈判的核心条件，对政府和投资人的利益和诉求都能有所兼顾。
通过资格预审了解市场意愿
113号文提出：“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”《招标投标法实施条例》中也有对资格预审的表述，但那是招标的一个重要节点，如果通过资格预审的不足3家，则需重新招标。而113号文中的资格预审更像是市场摸底，目的在于了解拟实施的项目是否有足够的社会资本愿意参与。如果数量不足，再修改实施方案。有3家以上投资人通过资格预审后，再具体实施采购程序。
当然，113号文提到的资格预审并非强制要求，可以根据项目需要而采取。
