“窗口期”来临：用市场的方法推动环境保护
PPP引关注
十八届三中全会提出，要加快生态文明制度建设，用市场的办法来推动环境保护。从国外来看，当出现环境问题时，首先是政府出资解决，但当到了一定阶段，政府的资金远远满足不了环境保护的需求，就会探索政府和市场相结合的办法，或者是以市场为主的办法来进行环境保护。
去年，环保部开始进行十项改革，在生态文明制度改革中，PPP和第三方治理是非常重要的内容。PPP模式，即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
按照这个广义概念，PPP是指政府公共部门与私营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。目前，环保部门已经在环境监测服务、排污企业的第三方治理等方面进行相关PPP的试点。
PPP解决投入和效率问题
环保领域里为什么要尝试PPP？主要是为了解决两个问题，第一是投入不足，第二是效率不高。
经济新常态下，投入不足的问题更加凸显。中央非常重视环境保护，新常态下的机遇大于挑战。机遇是什么？房地产、钢铁企业、水泥等重化工企业都不景气，勉强生产也是亏本，因此，不用费多大力气，能源消耗、污染物排放都在下降——改善环境的“窗口期”到了。经济下行、结构调整引发了根本性的变化，环境问题归根结底仍是结构问题。
经过审计发现，对一些项目来说，中央拨款有一半真正用在项目本身就算不错的了。因此效率不高是非常重要的问题，必须得进行所谓的“合伙制”，即PPP。
此外，这也是开放环保市场和环境金融创新的需要。“十三五”期间，仅水、大气和土壤三大行动计划，，再加上其他基础设施建设，就需要十几万亿元资金的投入，没有开放的市场与环境金融创新，是完全是不可能的。
为了实践“水十条”计划，财政部、环境保护部大概需要4.5万亿元投入，甚至有专家提出需要6万亿元。怎么办？就是要开放环保市场，让社会资金进来。
突破难点实践PPP
PPP模式设计得非常好，但做起来非常困难，因为环保PPP跟其他第三方治理又不一样。比如，政府和社会资本合作的领域和模式不清楚，资金回报机制不健全，公平、安全的社会资本投资环境不完善，引导社会资本投入的机制不规范等。
除此之外呢？传统产业投资后，如果产品做得好，回报率就高，但环保领域不是这样。把一条河治理好，要花费很大代价，那么谁会做“雷锋”来补偿治理者？这样的“雷锋”在金融领域是不会存在的。环保PPP最关键的是要找到资金回报的机制，否则环保PPP就是一句空话。
怎么解决这些问题？首先，需要政府的强制性作为。比如处理污水，要出台相应的收费政策：北京一吨水五元钱，其中将近两元是污水处理费，那么谁排污水政府就向谁收钱，然后付给污水处理企业，这就是一种机制。
这其中必须重视的，是找到一种捆绑模式。例如，一条河流是“十三五”整治的重点，政府资金和社会资金投入后，回收的模式是什么？捆绑式的。比如在河流沿岸建房地产项目，预计售价1万元，但是如果河流治理好了，房价可能达到2万元，这时应把河流治理费用与房地产收益等捆绑起来,出台打包计价方案。不同环保项目要有不同的回收机制，具体仍需探索。
目前，环保部已在重庆开展了试点，其PPP模式领域的案例值得参考。以污水处理为例，重庆采取“三位一体”的方法解决，即成立了环境交易所、环境产权投资基金和环保投资公司。凡是向水体排放1吨COD（化学需氧量），排放主体就要向环境交易所缴1000余元，排放一吨氮氧化物缴2000余元，按总量缴费，年年征收。
征收上来的资金如何处理？政府、开发行成立产权投资基金，最后成为一个投资公司，公司就突破了诸多问题的限制，可以与区县签合同。所有的农村污水处理事项统统由这家公司与其合作伙伴去运营，这就是第三方治理。
目前，重庆市的设想是，政府过去所有投下去的钱都称为拨款或者补助，现在拨款变为投资、投资变为资本。比如，现在农村污水处理设施的投入是50亿元，到2017年再投50亿元，共计100亿元，之后再准备上市增资，实现政府从拨款投资方到资本方的转变。
第三方治理和PPP其实似乎是相互联系的。两者本质实际上是市场化和专业化的问题。谁做这件事效率最高，就让谁去做，这是市场的专业化。只要解决了效率的问题，就解决了市场和政府合作的问题。通过第三方和PPP模式，中国有希望把环保产业做成支柱产业。预计在50年内，环保产业绝对不会过剩。未来，环保产业如果能做到占比国内生产总值（GDP）8%，基本上就是支柱产业，这样既可以解决环保的问题，又解决了拉动经济的问题。
（作者系国家环境保护部规划财务司司长，本报记者彭科峰根据其在2015夏季产业高峰论坛上的报告整理）
